《北京市野生动物保护管理条例》解读（二）
继《广东省野生动物保护管理条例》实施之后，新版《北京市野生动物保护管理条例》（以下简称新《条例》）将于今年6月1日正式实施。《条例》共分为六章四十九条，包括：总则、野生动物及其栖息地保护、野生动物危害预防管理、监督执法、法律责任、附则。
一、《条例》的立法目的。《中华人民共和国野生动物保护法》制定于1988年，我市于1989年制定了《北京市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》。多年来，该实施办法对我市野生动物保护管理工作发挥了积极作用。随着工业化、城市化的推进，野生动物保护管理出现了新情况，如何处理经济社会发展与野生动物保护之间的关系问题日益突出。特别是新冠肺炎疫情爆发以来，野生动物交易和滥食对公共卫生安全构成的重大隐患引发高度关注。今年2月24日，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，对禁止食用野生动物的范围、打击非法野生动物交易、健全执法管理体制等做出了具体规定。
与1989年制定的实施办法不同，这次没有延续原有的名称，而是改称《北京市野生动物保护管理条例》，虽然条例和实施办法属于相同层级的地方法规，但条例为法规制定提供了更大的立法空间。与《野生动物保护法》相比，《条例》名称增加了"管理"二字，即是体现疫情防控需要，也是突出体现了野生动物保护的新理念。因此，在《条例》第一条【立法目的】上，除了明确维护生物多样性和生态平衡，也强调保障人民群众身体健康和公共卫生安全，推进首都生态文明建设，促进人与自然和谐共生；在具体制度上，除了严格保护措施，还完善了全域常年禁猎、禁止滥食、野生动物危害预防等严格管理制度。
二、《条例》的出台意义。《条例》的及时出台有四个面重要意义：一是能够为本市执法机关严厉打击非法交易、非法食用野生动物等违法行为提供有力法律依据，是落实中央和市委相关决策部署，强化野生动物保护法治保障的具体行动。二是有利于依法坚决革除滥食野生动物的陋习，落实以人民为中心的发展理念，引导市民形成更加文明健康的生活方式，促进社会文明进步，把公共卫生安全的这一道至关重要的闸门筑牢守好。三是有利于更好地维护生态安全和生物多样性，建立人与自然和谐共处的美丽家园。四是能够有效发挥地方立法的先行先试作用，为上位法的修订提供实践参考。
三、强化了政府职责和部门职责。《条例》共有8条涉及"人民政府"职责。其中《条例》【第四条】规定：市、区人民政府应当加强对野生动物保护管理工作的领导，建立健全机制，明确责任，将工作纳入生态文明建设考核体系，并将经费纳入财政预算。乡镇人民政府、街道办事处协助做好本行政区域内野生动物保护管理的相关工作。除此之外，还包括【第七条】的宣传职责；【第九条】公布《北京市重点保护野生动物名录》；【第十一条】公布栖息地保护规划；【第十七条】关于采取措施，预防、控制野生动物可能造成的危害；【第二十条】关于对突发公共卫生事件采取应急控制措施；【第二十一条】关于制定野生动物造成人身伤亡和财产损失补偿办法；【第三十六条】关于对不依法履行职责的责任追究。这些规定，从法规层面明确了各级政府在野生动物保护方面的职责，为各项工作的开展奠定了基础。
近年来，园林绿化部门加强与公安机关和市场监管部门的沟通协作，加大对非法猎捕、经营利用野生动物等违法行为的查处力度，组织开展"候鸟行动"、"净网行动"等专项行动20余次，查处各类案件近2300起，抓获犯罪嫌疑人276人，行政处罚3483人次，有力地震慑了危害野生动物资源的违法行为。但多年来，相关部门在野生动物保护工作中职责不清晰，一直是影响执法和管理工作的突出问题。为此，《条例》【第五条】除了明确了园林绿化和农业农村部门作为野生动物主管部门负主责，还进一步明确了市场监督管理、卫生健康、公安、交通、邮政管理等有关政府部门各负其责的管理体系。【第十条】规定市野生动物主管部门应当会同规划自然资源、生态环境、水务等有关部门，对野生动物进行日常动态监测，建立健全野生动物及其栖息地档案和数据库，每五年组织一次野生动物及其栖息地状况普查；【第十一条】规定市野生动物主管部门应当会同发展改革、生态环境、水务等有关部门编制全市野生动物及其栖息地保护规划，经市规划自然资源部门审查后，报市人民政府批准后向社会公布；【第十七条】 市、区人民政府及其园林绿化、农业农村、生态环境、卫生健康等有关部门应当采取措施，预防、控制野生动物可能造成的危害，保障人畜安全和农业、林业生产。【第十九条】和【第二十条】明确了野生动物主管部门和卫生健康部门在人畜共患传染病疫情预防和控制方面的责任；【第三十二条】分别对野生动物主管部门和卫生健康、农业农村（检疫）、市场监督管理、公安机关、科技、经济信息化、城市管理、交通、邮政管理、城市管理综合执法、海关、网信、电信、铁路、航空等16个部门和单位的职责进行了明确；【第三十三条】规定野生动物主管部门会同有关部门建立健全执法协调机制；【第三十四条】要求野生动物主管部门和其他有关政府部门应当设立举报电话、电子信箱等。
值得注意的是，《条例》法律责任部分并没有明确处罚主体，有关部门应当按照《野生动物保护法》和食品安全、传染病防治、动物防疫等法律法规和市政府确定的职责分工进行执法。出现部门执法管辖争议的，野生动物主管部门应当通过执法协调机制及时解决，也可以提请市政府通过规章或者其他规范性文件进行明确。
四、扩大了保护管理范围。据统计，我国自然分布的脊椎野生动物有7300多种，已定名的昆虫大11万~13万种。其中，依据国家法律保护的约有2000种陆生脊椎野生动物（含国家重点保护野生动物400多种，有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物也即"三有动物"1591种）和120属的部分昆虫。相关调查和资料显示，本市共有本地陆生脊椎野生动物500多种。其中：国家重点保护野生动物81种，本市重点保护野生动物222种，包括国家一级保护动物15种，如褐马鸡、黑鹳等；国家二级保护动物66种，如斑羚、大天鹅、灰鹤、鸳鸯等。另有，本市二级重点保护水生野生动物17种。
《条例》明确本市依法对野生动物实行分级分类保护，将严格按照国家一级和二级重点保护野生动物名录、 "三有动物"名录以及本市重点保护野生动物名录，对珍贵、濒危的野生动物实施重点保护和有针对性保护。在野生动物管理范围上，适应人畜共患传染病防控的需要，《条例》落实全国人大常委会禁止滥食野生动物决定，将禁止食用和以食用为目的进行的猎捕、交易的范围，拓展到所有陆生野生动物及其制品。从维护公共卫生安全的角度做出严格管理规定，客观上也是对野生动物的一种普遍保护措施。从这个意义上说，《条例》极大地拓展了适用范围。
五、明确了栖息地保护管理责任。保护野生动物的关键是要保护好其赖以生存的栖息地。北京现有自然保护区、风景名胜区等5类自然保护地79处，总面积约36.7万公顷，占本市国土面积的22%，初步形成了布局科学、层次结构合理的自然保护网络体系，使本市90%以上国家和地方重点野生动植物及栖息地得到有效保护。近年来，园林绿化部门在绿化建设中，统筹实施山水林田湖草系统治理，优先考虑食物链构建、生态廊道建设和野生动物及其栖息地保护相关要求，努力为野生动物栖息营造良好生态环境，让北京的生态环境越来越友善。在新一轮百万亩造林绿化中，统筹抓好野生动物栖息地保护和营建，平原地块每1000亩营建1处本杰士堆，配植食源、蜜源植物，结合雨洪蓄滞建设小微湿地，为野生动物提供食物、水源和隐蔽地，有效促进了区域生物多样性恢复和维持。
为了解决野生动物资源调查相对滞后的问题，《条例》【第十条】明确市野生动物主管部门应当会同规划自然资源、生态环境、水务等部门每5年组织一次野生动物及其栖息地状况普查；【第十一条】要求会同发展改革、生态环境、水务等有关部门编制全市野生动物及其栖息地保护规划，经批准后向社会公布；【第十二条】要求市野生动物主管部门编制并公布本市野生动物重要栖息地名录。同时要求对本市野生动物重要栖息地名录以外的区域且有列入名录的野生动物生息繁衍的，由区野生动物主管部门确定并公布管理机构或者责任单位。【第十三条】对野生动物栖息地管理机构或者责任单位明确了6个方面的具体保护职责。
上述规定充分体现大城市栖息环境保护的要求，在上位法确定的野生动物重要栖息地制度基础上，健全了具有大城市特点的栖息地保护制度体系。
六、明确了全域常年禁猎。为严格本市重点保护野生动物，《条例》取消了《实施办法》关于"每年3月至5月、9月至11月禁止狩猎"的规定，明确规定本市全域常年禁猎，对因科学研究、种群调控、疫源疫病监测等特殊目的的猎捕要进行严格审批。特殊目的猎捕管理办法授权市野生动物主管部门具体制定。对于猎捕、猎杀野生动物的，将没收猎获物并处罚款。属于国家重点保护野生动物的，将处以猎获物价值五倍以上二十倍以下罚款；属于其他重点保护野生动物，或者以食用为目的猎捕其他陆生野生动物的，将处以猎获物价值二倍以上十倍以下罚款。需要指出的是，对于有捕猎行为但是没有猎获物的，也要面临处五千元以上二万元以下罚款。
七、突出危害预防，强化禁止滥食。为了预防控制野生动物可能造成的危害，保障人畜安全和农业、林业生产，《条例》规定市和区人民政府及其园林绿化、农业农村、生态环境、卫生健康等部门应当采取防控措施。同时，细化了野生动物疫源疫病监测站点设置制度，强化了野生动物主管部门与卫生健康部门在人畜共患传染病协作防控的职责。《条例》全面落实全国人大常委会禁止滥食野生动物决定，注重从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险，将禁食范围由国家重点保护野生动物拓展到本市重点保护野生动物、"三有动物"及其他陆生野生动物，并从供给侧和需求侧双方向，从猎捕、生产、经营、加工、运输、寄递、消费等环节，建立了较为完备的禁食制度体系。
《条例》【第二十六条】中明确规定，禁止食用陆生野生动物及其制品、列入名录的水生野生动物及其制品。这一禁食范围与全国人大禁止滥食决定相比略宽，主要考虑本市重点保护的17种水生野生动物，已经较为稀少，为加强物种保护，增加列入禁食范围。《条例》【第二十七条】明确规定酒楼、饭店、餐厅、民宿、会所、食堂等餐饮服务提供者，对禁止食用的野生动物及其制品不得购买、储存、加工、出售或者提供来料加工服务。如果发现违法行为将会被从重处罚。需要说明的是，在全面禁止非法食用野生动物的同时，有些野生动物是可以依法食用的。即：就陆生野生动物而言，纳入国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布的《畜禽遗传资源目录》的，属于家畜家禽，按照畜牧法规定执行。就水生野生动物而言，对列入《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》《国家重点保护经济水生动植物资源名录》《水产新品种名录》的，依照《野生动物保护法》《渔业法》等法律规定执行，是可以依法食用的渔业资源。对列入《〈濒危野生动植物种国际贸易公约〉附录水生动物物种核准为国家重点保护野生动物名录》的，符合特定条件的（如对人工繁育种群不视为野生动物的），可以依法食用。
八、严格交易监管。北京作为野生动物及其制品的重要集散地，加强交易监管非常重要。特别是随着网络技术发展，网上交易普遍，作案范围分布零散而广泛。有调查显示，全国网上野生动物交易，北京排在前列。近年来，市园林绿化局与市公安局和有关网络平台等单位配合，破获了一批非法出售珍贵濒危野生动物和非法出售珍贵濒危野生动物制品案件。
《条例》【第二十八条】中明确禁止商场、超市、农贸市场等商品交易场所、网络交易平台，为违法买卖陆生野生动物及其制品、列入名录的水生野生动物及其制品，以及以陆生野生动物及其制品、列入名录的水生野生动物及其制品为原材料制作的食品，提供交易服务。【第四十三条】明确了相应的罚则。需要注意的是，实施相关违法行为，同时违反食品安全、电子商务、电信、互联网信息服务管理等法律法规的，有关单位和个人还将面临停业整顿、吊销经营许可证、关闭网站等行政处罚。
【第三十条】规定以非食用性目的运输、携带、寄递列入名录的野生动物及其制品的，应当持有或者附有特许猎捕证、狩猎证、人工繁育许可证等相关许可证、批准文件或者专用标识、检疫证明、进出口证明等合法来源证明。
【第三十七条】规定以收容救护为名从事买卖野生动物及其制品的，没收野生动物及其制品、没收违法所得，并处野生动物及其制品价值五倍以上二十倍以下罚款；
九、严控人工繁育。据调查，本市经批准持有陆生野生动物人工繁育许可证的单位和个人共有325家，实际有繁育动物存栏的117家，包括动物园、小型观赏展示园区、科研实验及救护机构、养殖场等。养殖类型大致分为观赏动物和经济动物（梅花鹿、暹罗鳄、野猪等），涉及500多种、2.6万多只。
为最大限度降低人工繁育环节风险，《条例》【第二十三条】和【第二十四条】对繁育主体、目的、选址、审批、管理等方面完善了制度设计。人工繁育许可范围拓展至本市重点保护野生动物和"三有动物"，人工繁育列入名录的野生动物仅限于科学研究、物种保护、药用、展示等特殊情况。申请主体仅限单位。同时，细化了具体管理规定，禁止在本市中心城区、城市副中心、生活饮用水水源保护区设立陆生野生动物人工繁育场所。可以说，本市对人工饲养繁育野生动物的管理将更加严格。
十、禁止擅自放生。近年来，市民随意放生野生动物时有发生，引发的问题广受关注。对此，《野生动物保护法》已从三个方面作出规定，即：一是省级野生动物保护主管部门可以组织开展国家重点保护野生动物放归野外环境工作。二是从境外引进野生动物物种的，应当采取安全可靠的防范措施，防止其进入野外环境，避免对生态系统造成危害。确需将其放归野外的，按照国家有关规定执行。三是任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。同时，对违法将从境外引进的野生动物放归野外环境的，由野生动物保护主管部门责令限期捕回，处一万元以上五万元以下的罚款；逾期不捕回的，由有关野生动物保护主管部门代为捕回或者采取降低影响的措施，所需费用由被责令限期捕回者承担。为防止随意放生造成人身伤害、生态破坏，《条例》【第十六条】在上位法基础上做了补充规定，即：野生动物主管部门可以会同有关社会团体根据野生动物保护等需要，组织单位和个人进行野生动物放归、增殖放流活动。禁止擅自实施放生活动。【第三十八条】规定，对擅自实施放生活动的，处二千元以上一万元以下罚款。
十一、注重社会参与。野生动物保护作为社会公益事业，随着公众参与渠道不断多样便捷，野生动物保护社会组织也蓬勃发展。据统计，目前，本市有各类野生动物保护社会组织19家。社会公众也通过捐赠、野生动物调查监测等方式积极参与野生动物保护。每年候鸟迁徙期，野生动物主管部门主动与民间保护组织和志愿者联系，及时收集并查处野生动物保护信息线索。
为了调动全社会参与野生动物保护工作，《条例》【第六条】明确，鼓励单位和个人依法通过捐赠、资助、志愿服务、提出意见建议等方式参与野生动物保护管理活动。野生动物主管部门及其他有关部门应当依法公开信息，制定和实施公众参与的措施。支持社会公益组织依法对破坏野生动物资源及其栖息地，造成生态环境损害的行为提起公益诉讼。该项规定为社会力量通过多种途径，参与野生动物保护和管理指明了方向。（讲话来自《学好<北京市野生动物保护管理条例>要重点关注十一个方面》）
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