实施林地保护利用规划 提升扩绿兴绿护绿水平
2024年4月3日，习近平总书记在参加首都义务植树活动时强调，“绿化祖国要扩绿、兴绿、护绿并举。”林业部门是生态文明建设的主阵地，是实现人与自然和谐共生现代化的主力军，应当扩绿、兴绿、护绿的绿色使者、生态先锋。北京园林绿化部门将以实施《北京市林地保护利用规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）为牵引，聚焦绿色空间拓展、森林功能完善、花园城市建设、治理能力提升和北京全域森林城市高质量发展，进一步提高扩绿兴绿护绿水平，推进林业高水平保护和高质量发展。
林地是国家重要的自然资源和战略资源
《规划》对保护发展首都森林资源具有重大意义
《规划》突出强调林地是国家重要的自然资源和战略资源，是国际一流和谐宜居之都建设的重要生态基础，是人与自然和谐共生的重要国土空间。《规划》出台和实施，战略意义重大而深远。
在统筹调控方面，该规划进一步全面落实国土空间开发保护和林地保护利用要求，统筹优化林地空间格局，明确未来十五年林地管理边界、林地用途管制要求、林地保护利用目标，制定差别化区域林地保护利用策略及政策措施，明确保障举措。尤其是突出强调要依法治理，严格控制自然保护地、天然林、公益林的占用，防范林地流失，严厉打击违法占用、毁林开垦和毁林采石、采矿、采砂等破坏林地行为。
在指导约束方面，该规划是国土空间的专项规划，是林地保护利用的中长期规划，是林业高质量发展的空间蓝图，是国家保护林地、确保林地保有量不减少的一项刚性约束。紧扣“严格保护、优化布局、科学经营、持续利用”这一主线，明确林地管理范围，强化全面保护林地、合理利用林地、科学补充林地，着力提升森林结构的稳定性、森林生产力的持续性，实现森林生态系统功能的多样性。
在引领发展方面，该规划的目标任务，就是优化与高质量发展相适应的林地空间格局，形成总量稳定、动态平衡、合理利用的林地可持续发展态势。明确了近期到2025年和远期到2035年的目标，即森林覆盖率均达到45%，林地保有量分别达到97.6和98万公顷，林地内森林保有量达到并稳定在70万公顷，林地生产力分别不低于46.8和55立方米/公顷，占用林地总量分别控制在0.40和1.14万公顷以内。
绿化祖国要扩绿、兴绿、护绿并举
《规划》为林业执法提供了有力依据
在以往执法实践中，林业部门在查处擅自改变林地用途案、非法占用林地案件时，常因涉案地块地类性质认定导致案件办理出现争议。有的认为应当以自然资源部门的土地利用现状数据和《分区规划》作为涉案地类确定依据；有的认为应当以林业部门的森林资源数据和《规划》为地类确定依据；有的认为应当以地类实际现状为依据等等。针对这一问题，北京市园林绿化部门加快制定和实施《规划》，推动形成“以法定规、以规落图、以图为界、以界监管”的工作模式，在法治轨道上提升治理效能。
依据《规划》执法，有利于强化法律效力。从法律层面看，《土地管理法》规定，林地属于农用地的一种地类。《森林法》规定，林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地；合理规划森林资源保护利用结构和布局，制定森林资源保护发展目标。林业部门依据《规划》对林地进行认定和管理，于法有据。从部门规定看，自然资源部、国家林草局印发通知，要求以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界，规范林地管理。自然资源部办公厅通知明确，坚持国土空间唯一性和地类唯一性，切实解决地类冲突问题。上述规定为林地的合理性、合法性认定提供了遵循依据，并强化“三调”成果“一张底图”的重要作用。从实施管理看，国家林草局明确，各省级林业主管部门组织完成的森林资源管理“一张图”年度更新和成果数据库，将全面应用于林地占用、林木采伐、森林经营、监督执法等森林资源管理及生态建设相关领域，支撑业务管理工作。从执法角度看，林业部门是林木、林地的主责部门，有权在林地管辖范围内开展执法活动。《规划》又是林地审批、林地执法、森林经营、林地用途管制的重要依据，以其作为判定涉案地块是否在林地范围内，符合法律规定。
林地绿意焕发新生 真抓实改才会有成效
推动《规划》实施的法治化进程
健全配套制度体系。推动实现《规划》与国土规划“一张图”，是解决林地地类性质争议的重要基础。应在相关森林资源法律法规中明确该规划的法律地位，为依法监管执法提供法律支撑。同时，要及时修订《北京市森林资源保护管理条例》，制定出台北京市林地管理边界界定工作通知、分级管理规定、年度变更管理工作规范，以及北京市园林绿化案件查处工作规范、行政案件线索移送机制、行政检查工作机制等配套性文件。及时更新土地利用现状数据、森林资源调查数据，统一、规范林地认定的标准，推进相关规划衔接、数据共享衔接和互联互通互认。推动形成以林长制为主体、以森林督查为抓手的常态化监管执法机制，巩固深化依法施管、以规控地、以图管地的长效机制。
推动解决历史遗留问题和执法争议事项。由于历史原因，相关职能部门在政策把握、法律运用、性质认定等方面缺乏统一性、规范性、协调性。林业部门林地实行分级管理，有的划定的IV级林地，在自然资源部门可能是规划耕地、建设用地等，给林业执法带来一定的难度。必须强化《规划》在林业行政执法领域的法律运用。一是使用林地属于土地利用现状规划林地或上一年度国土变更调查成果为林地，且在规划范围内的，由林业部门负责监督执法。二是使用林地属于土地利用现状规划林地或上一年度国土变更调查成果为林地，但不在规划范围内，且属于林业部门实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道、郊野公园等情况的，经自然资源与林业部门共同确认到图斑后，按照林地管理，由林业部门负责监督执法。三是属于农民承包耕地上自发种树变更为林地的，由自然资源部门负责监督执法。四是使用地块在林地规划范围内，林地与耕地不重叠的，由林业部门负责监督执法。这里需强调的是，要防止机械性执法，本着“先看地类性质、再看权属证明、最后会商界定”的原则，既要尊重历史又要实事求是，确保群众利益不受损的原则，妥善解决争议，让执法既有力度又有温度。
巩固拓展执法协作联动。聚焦“地块重叠、职权交织、边界不清”等突出矛盾，坚持规划引领、上下协调、内外联动，在协作中强化监督，在监督中推动协作，在协商中化解问题，进一步推进共建共治共管。由林业主管部门牵头管总，在审批、监管、执法、调查等方面增强协同联动性；持续深化与北京市公安局、市人民检察院等22个单位野生动物保护管理执法协调，突出打击破坏野生动植物资源的违法犯罪行为；与市城管执法局加强行政处罚职权执法协作，共同打击破坏城市园林绿化资源的违法行为；与市生态环境局，建立自然保护地联合执法检查工作机制，重点查处自然保护地领域的违法行为；与市公安局等8家单位，建立北京市森林领域行政执法与刑事司法衔接工作机制，依法查处森林领域违法犯罪行为；与市规自部门，探索建立自然资源监管执法协作机制，形成资源监管合力；拓展京津冀三省市林业执法协作机制，延伸毗邻市、区、县行政执法触角，推动形成全方位、全领域、全链条、无死角的资源监管格局。
深入开展法治宣传。当前，少数树权人对林地性质的认定和管理要求还缺乏知晓度，参与林木林地管理的主动性还不够强。在“三区三线”划定大背景下，用地需求矛盾仍很突出，挤占、违法占用、毁坏林地案件还不容小觑。要坚持问题导向，增强贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的责任感、使命感、紧迫感和行动力，强化运用法治思维、法治方式治林护绿意识。市、区两级《规划》一经批准，应向社会公开并接受社会监督。要利用报刊、网络、新媒体等，深入开展森林资源保护利用的法律法规宣传、政策解读、舆论引导工作，加大林业案件查处曝光力度，联合公检法部门发布破坏森林资源的典型案例。鼓励引导社会公众参与森林自然教育和生态体验等活动，推动生态产品富民利民，实现全民共建、全民共享、全民受益。
文/林晋文 向德忠 王怀民
摄影/何建勇
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