花园城市建设背景下首都林下经济发展策略研究
林下经济是指依托森林、林地及其生态环境，遵循可持续经营原则，以林上、林中及林下资源配置和利用等为主要目标的生态友好型经济，包括林下种植、林下养殖、相关产品采集加工和森林景观利用等复合经营活动。在保护的前提下发展林下经济，是增加农民收入、实现经济社会发展与森林资源保护双赢的一种生态经济发展模式。随着集体林权制度改革工作的深入推进，新型集体林场进一步盘活了集体生态林资源，林地资源为林下经济发展提供了绿色资本。林下经济逐渐成为农民绿岗就业和生态增收的重要载体，对于提高森林资源利用水平，实现林草产业高质量发展，保障食物供给、维护生态安全、助力健康中国和乡村振兴、推进生态文明和美丽中国建设均具有重要意义。
林下经济-牡丹花
首都林下经济发展的政策依据
2020年11月，国家发改委、国家林业和草原局等10部门联合印发《关于科学利用林地资源促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》，要求各地将发展林下经济作为乡村振兴的重要任务，为林下经济健康、有序发展指明了方向。2021年，国家林业和草原局印发了《全国林下经济发展指南（2021-2030年）》，明确林下经济产业定位，扩大林下经济发展规模，优化林下经济发展布局，延伸林下经济产业链条，增加林下经济产品供给，提高森林资源利用水平，附录了林下种植、林下养殖、林下采集、森林景观利用、森林康养、森林人家、森林民宿等林下经济典型模式。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》将“发展林业适度规模经营”“积极支持产业发展”列为主要任务，提出“在保护森林资源和生态的前提下，可依法利用公益林的林下资源、林间空地、林缘林地等，适度发展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等绿色富民产业”。
2018年，北京市政府办公厅先后印发了《关于完善集体林权制度促进首都林业发展的实施意见》，明确要求北京市合理利用林地资源发展林下经济。2021年北京市政府印发的《关于本市发展新型集体林场的指导意见》和2022年北京市园林绿化局印发的《北京市园林绿化高质量发展行动计划（2021—2025年）》，均提出到2025年将符合条件的60%的集体生态林（约30万hm2）纳入新型集体林场经营管理范畴，平均每年推进6万hm2；到2035年，符合条件的集体生态林全部纳入新型集体林场管理。《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》提出了加快一二三产业融合发展和建设百万亩林下经济的目标。2022年7月18日，北京市园林绿化局与市农业农村局联合印发《关于科学利用森林资源促进林下经济高质量发展的通知》，提出到2025年科学利用森林资源100万亩，到2035年形成完备的首都林下经济产业体系，林下经济产品的供给能力、质量安全水平全面提升，森林资源利用监管体系更加完善，全市适宜地区实现林下经济全覆盖。
林下经济-蘑菇
林下经济对首都花园城市建设的意义
花园城市是国际一流的和谐宜居之都建设的内在要求，是全域森林城市、公园城市的赓续发展，是建设美丽中国的北京方案。首都花园城市建设于2023年制定专项规划、确定任务分工，并于2024年启动建设工作，从市级到区级、街镇级，从政府部门、林场管理部门到科研机构、规划设计单位和咨询机构，纷纷从理念、模式和资金来源多渠道探索花园城市建设路径。
2023年9月，北京市园林绿化局下发关于印发《首都花园城市建设工作任务分工方案（一期）》的通知，提出研究制定森林康养发展政策和推进工作方案，开展试点建设工作。2024年1月，北京荣获“国家森林城市”称号，提出全域森林城市高质量发展五年计划，发力建设森林环抱的“花园城市”。2024年3月，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅发布《关于深化生态文明实践推动首都花园城市建设的意见》，提出打造文旅融合的森林游憩带，引入森林康养、自然探索等新业态, 营造高品质生态消费场景，以及推动森林康养与文化旅游联动发展，大力推进自然教育，打造花园生活场景。2024年4月，北京市人民政府正式印发《北京花园城市专项规划（2023年—2035年）》，提出探索建立户外自然课堂、生态观察站等自然教育基地，制定美丽经济培育政策，开展森林康养产业培育、户外运动与体育产业培育、自然教育与研学文旅产业培育等林下经济相关政策研究。
林下经济发展作为园林绿化高质量发展、花园城市建设的科学路径，能够实现经济、社会、环境三者的协同发展。一方面，林下经济的发展有助于提升城市景观，其遵循的循环发展模式符合可持续发展理念，实现了资源的高效利用和废弃物的减排。另一方面，林下经济为市场提供绿色、有机的农产品，能够满足人们对健康生活的需求，随着林地和园林成为市民休闲娱乐的好去处，提高了城市的宜居性，为当地居民提供就业机会，提高居民收入水平，促进社会稳定和谐。同时，森林逐渐成为传统文化传承的载体，如利用林下空间开展农耕文化体验、生态教育等活动，增强市民对自然和传统文化的认同感和保护意识，同时提升城市的文化品位和形象。最后，林下经济能为首都花园城市建设以及建成后持续运营提供资金助力，持续推进首都生态文明建设和城市高质量发展。
樱桃树下蘑菇
首都林下经济发展现状及不足
北京将社会主义新农村建设、促进农民增收致富和产业结构调整与林下经济高质量发展紧密结合，形成统一的有机整体，林下经济取得较大进展。2018年6月，北京市园林绿化局适时启动15个新型集体林场试点建设工作，截至2023年底，共建成新型集体林场128个，范围涉及12个区、115个乡镇，经营管护集体生态林244万亩，其中平原生态林130万亩。集体林场为当地创造就业岗位2.3万个，2.1万名当地农民实现家门口就业，其中就业参保1.2万人，林场职工中当地农民占比达到91%。
北京林下经济自2007年开始发展，顺义、通州、房山、怀柔等8个先行区在2015年左右发展了林下经济，形成林菌、林药、林花、林桑、林禽、林瓜、林下旅游等11种主要模式。截至2020年底，累计面积23.1万亩，十三五期间北京林下经济产值达18.8亿元，156家企业、81家合作社从事林下经济活动，带动5.57万户农民就业，延庆、怀柔、房山、门头沟等10个区形成林游、林花、林药、中草药、林油等十大模式。
林下经济发展存在经营者意识、资金投入、市场机制、监管及激励等方面的现实约束。当前专业合作组织发展初级，缺乏能够有效带动整个产业发展的领军企业，林场主要以完成生态林养护任务为主，经营理念和意识相对欠缺。林下经济开发利用程度较低，产业化发展水平不高，森林生态产品供给端后劲不足。财政资金和社会资本投入不足，加上生产经营环节不同程度的融资慢、融资难问题，部分林下养殖、森林旅游等经济活动存在基础设施配套不完善方面掣肘，推动力不足。
首都林下经济高质量发展策略
(一)培育新型林业经营主体
支持新型集体林场、林业专业合作社、林业龙头企业等新型林业经营主体参与发展林下经济，推动林场走上自主经营之路。一是依托林地资源，探索建立“林场+专家+农民”等生产经营模式，打造林下种植基地，依托相关科研单位科技指导，逐步形成林药、林粮、林菌、林花等多种模式相结合的林下经济发展新格局；二是鼓励各类社会资本广泛参与林下经济发展，建立多方利益联结、互利共赢的合作机制，激发市场主体活力，充分释放林地资源潜力，实现生态优美和企业壮大的良性互促发展。
(二)加强经营意识提升培训
通过组织相关课程培训班、研讨会等形式，帮助林场管理人员和广大林农了解当前林业发展的趋势和市场需求，提升他们的市场化运营能力。一是对严格控制发展、适度发展和鼓励发展三种森林资源利用形式做出解读；二是介绍北京市园林绿化局给出的林下经济发展模式、每种模式的适用区域、资金需求和基础条件，做好技术支撑、物料资源链接等支持工作；三是全程做好技术指导，实现第一个发展周期的稳定收益，提升后续经营的积极性。
(三)加强市场机制体制建设
一是鼓励社会资本参与林下经济建设，提高林下经济产品生产、加工和营销能力，延长产业链；二是引导上下游产业融合发展；推动林下种植、林下养殖、林产品采集、森林景观利用与食品、医药、健康、教育、文化等产业深度融合，形成发展合力，提升林下经济产品的市场竞争力；三是引入现代企业管理理念，鼓励林场采用现代企业制度，通过制定科学的经营策略和管理方法，提高林场的经营效率和市场竞争力，例如参考《国有林场改革方案》中提出的改革措施，如政事分开、事企分开，实现林场管理体制的创新。
(四)加强政策支持和资金投入
一是出台相关政策，鼓励和引导金融机构向林下经济领域提供贷款和信贷支持，提供财政补贴、税收减免等激励措施，降低林下经济经营主体的融资成本；二是创新金融服务，金融机构开发如林权抵押贷款、林下经济设施抵押、收益权质押贷款等金融产品，探索“政府+银行+企业+农户+保险”五位一体的合作贷款模式，解决林下经济经营主体的融资难题；三是鼓励社会资本参与林下经济项目的投资和运营，通过公私合作（PPP）模式等多种形式，拓宽融资渠道，支持龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体的发展，通过示范引领和利益联结机制带动更多农户参与，增强整体融资能力；四是鼓励利用闲置民宅和其它闲置房屋发展森林旅游、森林康养（疗养）、自然教育等森林景观利用活动，建设提升林地游憩功能的生态服务设施，如生态驿站、林荫广场、健身器材、健康游憩步道等，为开展森林旅游提供条件。
(五)完善监管和激励机制
林下经济应与林木生长相辅相成，市林业工作总站会同区林业主管部门，在发展的同时做好规范引导、合理监管和政策扶持，在不破坏林木正常生长、不减少林木规模、保证蓄积量逐年递增的前提下，推动林下经济规模、适度、规范发展。一是加强林下经济产地环境风险评估，确保林下产品质量安全；二是提升信息化服务水平，建立林下经济大数据平台，为林下经济全产业链发展提供信息服务；三是建立以绩效为导向的管理体系，对林场人员的工作成果进行量化评估，并根据绩效给予相应的奖励，激发经营的积极性和创新意识。
文并图/陈季琴
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