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北京市政协十三届三次会议第0868号提案的答复意见
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2020-10-19 10:33:00 来源:北京市园林绿化局(首都绿化委员会办公室)

张兆旗委员:
  您提出的关于"利用郊野公园资源补充市民体育健身场地供给不足"的提案收悉,我们会同市规划自然资源委、市体育局进行了认真研究,现就有关情况答复如下:
  您提出的通过调整郊野公园用地性质增加服务大众的体育健身等设施建设,在提高郊野公园综合服务功能、拓展补充体育设施空间、提升市民绿色获得感上具有很大的潜力,对指导新版城市总体规划要求下郊野公园发展具有重要的指导意义。
  一、绿隔地区公园基本情况
  (一)绿隔地区现状郊野公园情况
  现状郊野公园主要分布在本市第一道绿化隔离地区范围内。第一道绿化隔离地区总规划范围约310平方公里,主体范围在四环至五环之间,其中规划绿地约156平方公里,涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、昌平、大兴6个区和首农食品集团下属国有农场。为适应首都城市建设和经济社会发展,满足市民日益增长的休闲需求,巩固绿化成果,2007年我市在"一绿"地区启动了以实施郊野公园为主要内容的绿隔地区"公园环"建设。提出以"绿地为体、公园为形、自然为魂、市民为本",按照"一环、六区、百园"空间布局规划实施郊野公园建设,到2011年"一绿"地区共启动郊野公园建设项目60个(含多期建设项目)、建成公园50处,总面积约4.55万亩,加上"一绿"地区已有的33个公园,使该地区"公园环"达到83个。
  第一道绿化隔离地区"公园环"建设具有里程碑的意义,它不仅巩固了此前隔离地区绿地建设的成果,对北京中心城区的公园绿地体系的形成也产生了不可低估的影响,基本实现了第一道绿化隔离地区"公园环"的形态结构。通过对绿化隔离地区"由绿地到公园"的提升,极大地改善了周边区域的环境质量,其生态效益以及对城市的社会效益和间接的经济效益开始显现。"公园环"建设注重"绿地为体",充分保留和扩展森林绿地,每天吸收二氧化碳、释放氧气上万吨,发挥固碳释氧功能,有力地缓解了城市热岛效应,显著改善了绿隔地区的整体环境,对整个城市甚至更大范围的生态环境提升起到了巨大作用,为推进"世界城市"和"绿色北京"的建设奠定基础。公园建成后免费向社会开放,年接待游人数以千万计,让市民更直接、更具体地享受绿化建设成果,极大地丰富了市民休闲游憩的环境,得到了社会的广泛关注和市民的拥护。
  (二)新一轮百万亩启动建设绿隔地区公园情况
  2017年,新版城市总体规划提出构建"一屏、三环、五河、九楔"的市域绿色空间结构,明确将第一道绿化隔离地区"郊野公园环"提升为"城市公园环",要求推进第一道绿化隔离地区城市公园环建设,力争实现全部公园化。2018年新一轮百万亩造林绿化行动计划启动以来,我们将郊野公园建设作为其重点建设内容,特别是在一道绿化隔离地区,坚持生态优先、宜园则园,共启动建设城市休闲公园建设项目27个、新增公园19处,建设面积11.6平方公里。目前在建城市公园6个。到今年年底,一绿地区公园环数量将达到102个,新版城市总规确定的第一道绿化隔离地区"城市公园环"基本闭合,"一环百园"目标如期实现。
  二、相关政策情况
  (一)用地政策
  目前,现状郊野公园和新建绿隔地区公园从用地权属上看,以第一道绿化隔离地区范围内乡属农村集体用地为主,此外还有少量市、区属单位用地、中央单位用地、军队用地等。根据调查数据,绿隔地区公园用地中集体土地约85%,国有土地为15%,大部分公园是在农村集体土地上建设的,未实施征地,属性仍为农村集体用地。
  由于缺乏相应的政策支持,导致现状绿隔地区公园配套设施不足,新建公园公共服务设施也难以同步建设,管理用房和厕所等配套服务设施不能实施建设或者被当成违建。我们对"一绿"公园的公共服务设施情况进行了统计,公园服务性建筑仅占公园陆地面积的0.17%,管理建筑仅占公园陆地面积的0.25%,园椅、垃圾箱、指路牌等较少,水电冷暖通风设施配套不健全,部分厕所冬天无法开放、夏天难以进入,公园服务功能未得到充分发挥、与城市公园设计规范存在明显差距。例如:2018年以来朝阳平房公园等9个公园公共服务设施未能同步建设。昌平区东小口城市休闲公园等3个公园和朝阳区五里桥公园自行开工建设公共服务设施,但由于土地政策的限制,自然资源部卫片执法检查认为五里桥公园公共服务建筑设施属违建问题,责令其拆除。
  (二)投资标准
  先期绿化建设投资不足,后期改造提升压力大。我市在实施第一道、第二道绿隔地区大规模绿化建设时期,由于历史上允许发展苗圃、速生林、以圃代林方式绿化,致使建设标准低,建设预算严格控制在每平方米60元左右,市、区两级政府按7:3的比例进行投资建设,绿化栽植的树种单一、结构单调,纯林多、生态稳定性差。由于当时郊野公园的建设标准较低,大部分"公园"更多的类似于开放绿地,基础设施和功能都满足不了城市总体规划要求的城市公园环的建设要求。
  2018年以来,按照新版城市总体规划要求,依托新一轮百万亩造林绿化启动建设一道绿隔地区城市公园、二道绿隔地区郊野公园,依据公园区位功能需求由市发展改革委评估确认建设投资标准。
  (三)管护投资标准
  目前,纳入"一绿"地区公园养护管理的50个绿隔郊野公园,总面积约4.52万亩,其中33个公园养护经费保障明显不足。丰台区全部公园仍按照每年每平方米4元钱的养护标准,朝阳、海淀等个别区对部分公园实施分类补助养护资金,但也仅提高每平方米2元,按照测算,仅林木养护的人工成本就超过每平方米4.6元,养护经费的不足严重制约着公园功能发挥。
  三、近期开展的工作
  《北京城市总体规划(2016年-2035年)》明确要构建多类型、多层次、多功能、成网络的高质量绿色空间体系和"一屏、三环、五河、九楔"的市域绿色空间结构,着力建设以绿为体、林水相依的绿色景观系统,增强游憩及生态服务功能,重塑城市和自然的关系,让市民更加方便亲近自然。要求我们在全市公园的规划设计和建设中,注重按照地块所处位置、服务人群数量结构以及周围市民的需求来确定公园的定位,充分考虑市民休闲和体育锻炼等健身需求。
  今年以来,我局将加强绿隔地区公园建设管理作为园林绿化年度重点工作安排,组织相关专家多次到各区调研,研究相关政策。会同市相关部门多次召开会议、深入实地现场调研,并就加强公园基础设施建设、分级分类养护等方面达成共识,起草了相关的政策文件。我们近期重点开展了以下工作:
  一是我们按照政策创新的思路,以严格控制园路及铺装场地、建筑占地的用地比例和规模为前提,制定了加强公园基础设施建设管理的意见。明确了包括体育健身场地设施在内的公共服务设施内容和指标,对配套服务设施用地不改变土地权属,在符合用地标准的前提下,可不占用建设用地指标,不办理规划、预审、农转用等用地手续,仅提供空间建设相关配套服务设施,仍按照原生态林地绿地的地类模式管理。目前,我们起草完成了《关于规范本市生态公园管护服务设施建设的通知(试行)》(征求意见稿),正在征求市相关部门的意见。
  二是我们结合2020年重点工作安排和绿隔地区的实际情况,研究制定了公园分级分类管理办法,按照公园区位、服务人群、养护管理等情况,对绿隔地区公园实行分级分类管理,拟分为一级、二级、三级绿隔公园,参照城市公园绿地管护标准,综合评定等级,确保公园服务功能发挥。目前,我们起草完成了《北京市绿化隔离地区公园分级分类管理办法(试行)》(征求意见稿),正在征求市财政局、市城乡办等相关部门意见。
  三是为全面推进一道绿隔、二道绿隔范围内集体土地上实施的城市公园、郊野公园建设以及本市新城和重点镇周边的森林公园建设,进一步完善公园建设必要的基础设施和公共服务配套设施,实现继续扩大绿色空间规模,提高生态服务质量,我们起草完成了《关于继续加强本市绿化隔离地区公园环建设和管理的指导意见》(征求意见稿),目前,正在征求市相关部门的意见,下一步我们将加大协调沟通力度,确保政策尽快落地。
  四、各部门协同推进
  (一)推进公园与体育设施场地规划建设兼容
  目前,在市规划和自然资源委会同市体育局编制的《北京市体育设施专项规划(2018年-2035年)》(正在履行审查批复程序)中提出,推动郊野公园与体育设施的复合利用。支持在郊野公园、公园绿地、道路广场空间、公共服务设施等各类非体育用地及城市空置或闲置用地兼容建设公共体育设施。在郊野公园等大尺度绿地中安排适量的足球场、篮球场、网球场和季节性冰雪场地设施等,统筹处理好生态环境、社会效益和可持续运营的关系。
  为了避免新建此类场地设施纳入违法占地违法建设等督查整改范围的风险,明确了不得占用基本农田、现状耕地建设全民健身场地设施,不得利用既有违法建设全民健身场地设施的基本红线和底线,其他情况可安兼容使用予以支持的基本思路,并对拟建场地设施建立项目清单、汇总形成图册予以备案,为场地设施建设提供政策保障
  同时,市规划自然资源委将会同园林、水务、道路、城市管理等行业主管部门及时总结全市各类公园、郊野公园、滨水地区、街头小微绿地、城市道路、公共广场等兼容安排全民健身场地设施的建设、管理、运行维护等经验,研究制定各类用地兼容安排体育场地、设施的规划建设导则,适应全民健身时代新要求,适度调整完善公园、郊野公园等用地内体育场地设施族谱构成,大力支持各类体育场地类建设,为郊野公园注入新的时代内涵和服务内容,为各类人群健身锻炼提供更加便利的条件。
  (二)落实全民健身体育设施建设
  2017、2018年,市体育局会同各区政府合理利用疏解腾退土地、城市郊野公园、户外广场、公共绿地等空间资源,在全市建设1282片专项活动场地。2019年,在全市社区、公园等有条件的场所,建设150余公里塑胶面层健走步道。2020年,计划利用疏解腾退空间、城市公园、绿地等场所,因地制宜建设300处足球、篮球等多功能活动场地和30公里健走步道。
  在专项活动场地和全民健身设施建设过程中,市、区体育部门结合《关于加快冰雪运动发展的意见(2016-2022年)》《北京市足球场地设施建设规划(2016-2020年)》等文件实施,优先选址郊野公园、疏解腾退空间,已在顺义奥林匹克水上公园、通州大运河森林公园、昌平新城滨河森林公园内建设滑冰场、足球场、健走步道等体育设施。为推进《优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划(2018-2020年)》实施,昌平区已在东小口森林公园和太平郊野公园建成足球场地设施,满足了周边群众日常体育健身需求。
  同时,市体育局将会同市规划自然资源委和我局加强政策机制创新,研究利用疏解腾退用地建设体育场地设施办法、利用公园绿地建设体育场地设施指引等政策,为在疏解腾退用地、郊野公园、公园绿地上建设更多体育场地设施提供政策保障。
  五、下一步主要工作
  您提出的"利用郊野公园资源补充市民体育健身场地供给不足"的提案和"试点调整郊野公园属性""纳入到全民健身条例之中""引入社会资源参与"等建议,我们做了认真研究,计划在未来的工作中认真吸纳。下一步,我们将着重做好以下三个方面的工作:
  (一)加强公园建设规划研究,增加体育健身场地设计
  目前,我局正在编制园林绿化工程建设标准规范,要求新建公园规划设计前要加强调研,特别是对周边居民、游客需求的调查,积极探索市民参与公园规划设计方案编制机制,在确保满足公园基本功能的前提下,因地制宜的加大设置或预留体育运动休闲健身场地设施。对已建成的公园进行分类梳理,积极开展公园游客游园体验调查,及时听取游客对公园建设方面的意见和建议,根据实际,增加休闲体育健身场地设施,以更好满足游客需求,提升公园服务水平。协调规范公园休闲游憩主导功能与体育运动场地设施的相互关系,做到两者相互协调、相得益彰。
  (二)强化用地政策支撑,推进公园体育场地设施建设
  加强与市规划自然资源委等相关部门沟通协作,加快研究制定农村集体土地上绿隔地区"公园环"城市公园、郊野公园和城乡平原地区森林公园公共服务设施建设的支持政策,明确体育运动设施场地建设的内容和指标,逐步解决建设公园公共服务设施、体育设施等土地属性政策瓶颈。会同市体育局等相关部门,逐步建立联合工作机制,将"公园环"建设内容与全民健身条例有机结合,同时,积极探索社会资源参与体育场馆设施建设政策机制,努力为市民提供更便捷、更多元、更综合的体育健身休闲游憩场所。
  (三)出台分级分类办法,推动公园高质量精细化管理
  结合2020年重点工作安排和绿隔地区的实际情况,加快出台绿隔地区公园分级分类管理办法,按照公园区位、服务人群、养护管理等情况,对绿隔地区公园实行分级分类管理,推进公园高水平、高质量、精细化管理。为市民提供更多优质的体育休闲健身场所,提升老百姓的绿色获得感。
                                                                                                                        北京市园林绿化局
                                                                                                                            2020年9月17日

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